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聯合國《采購指南》6.1修訂版(一)

欄目: 理論前沿,電子報 時間:2020-06-11 21:03:31 發布:管理員 分享到:
【摘要】

編者按:聯合國采購屬于政府性質的采購,一般用于聯合國各組織自用、戰亂地區維和、人道主義或緊急救援、發展援助。它與一般貿易采購的不同在于,聯合國采購無收款風險;無貿易壁壘,不受雙邊貿易束縛,免除了配額、反傾銷和關稅的困擾;采購種類繁多。根據聯合國采購政策,近年來聯合國機構開始關注中國市場,希望增加在中國的直接采購。為促進中國企業參與聯合國采購,財政部國庫司近日對新印發的聯合國《采購指南》6.1修訂版進行了翻譯整理。該指南涵蓋了聯合國機構的采購原則、要求和具體流程,為我國企業了解和掌握聯合國采購規則提供了便利。《中國政府采購報》經財政部國庫司授權將不定期發布《采購指南》全文內容,供讀者參考。

聯合國《采購指南》6.1修訂版(一)

1簡介

1.1目的、適用范圍和內容體系

1.1.1目的

《采購指南》詳細說明了聯合國項目事務署(UNOPS)的采購指令、程序和過程,并為按照聯合國項目事務署財務條例和細則以及其他適用的聯合國項目事務署法律文書開展有效而高效的采購活動提供了進一步指導。

聯合國項目事務署采購官員和參與采購過程的其他人員應負責按照原則性業績辦法遵守本指南的規定。

1.1.2適用范圍

本《采購指南》詳述的指令、程序和過程適用于為聯合國項目事務署及其合作伙伴或代表聯合國項目事務署及其合作伙伴進行的任何采購活動。

在聯合國項目事務署遵守一般采購原則的前提下,執行總干事可同意對任何伙伴或執行總干事可能決定的其他實體的采購適用條例、細則、政策和程序(財務司.章程.18.04)

1.1.3《采購指南》內容體系

本手冊共分15章,內容安排上遵循聯合國采購指南標準目錄體系(部分地方存在略微不同),該目錄體系經高級別委員會管(HLCM)采購網核定,目的是統一采購做法和加強聯合國各實體之間的合作。

《采購指南》總體分為三個部分。第1章至第3章分別是:簡介;采購組織;供應商注冊與管理;4章至第13章涵蓋了采購過程的十個關鍵步驟,從采購策略和計劃到合同管理;14章涉及合作議題,第15章涉及聯合國全球契約、可持續采購和風險管理等橫向議題。每章的結尾都有一個參考資料部分,其中引用了相關政策、公司PQMS(過程和質量管理體系)中包含的過程、指導材料和模板。

1.2更新與維護

本《采購指南》將定期進行更新,以確保它與聯合國項目事務署的活動和要求保持相關性,并與公共采購方面的最佳做法保持一致。

改進意見或建議應通過電子郵件發送至聯合國項目事務署總部的采購組(PG),電子郵箱:[email protected]

1.3法律框架

聯合國項目事務署的法律框架按優先順序由下列法律文書組成:適用于聯合國項目事務署的聯合國文書;總干事原則(EDP);行政辦公室指南(EOD)和行政辦公室大綱(EOI);業務指南(OD)和業務大綱(OI);指導和信息文件(GD)。用于采購的重要法律文書包括:關于財務規章制度的行政辦公室指令;關于采購框架的業務指南;關于采購流程的業務大綱和關于供應商制裁的業務大綱。

聯合國項目事務署《采購指南》由采購組干事根據內部審計辦公室關于采購程序的規定印發。如果法律框架內的任何文書之間出現不一致的情況,應以具有上述優先權較高的文書為準。聯合國項目事務署《采購指南》與任何立法文書之間的任何沖突,應提聯合國項目事務署干事審核,他將在必要時與立法框架委員會協商,與頒布適用立法文書的代表討論后做出決定。本指南所含任何采購實踐事項的解釋權或例外權歸采購組干事。政策解釋將張貼在聯合國項目事務署內聯網上,供采購從業人員咨詢。如不同意干事給出的解釋,可將這一問題提交聯合國項目事務署總顧問或首席采購干事(ECPO)

1.3.1替代作用

本《采購指南》第6.1版于201941日生效,自201761日起取代第6版采購手冊。

1.4采購原則

根據總干事原則,聯合國項目事務署努力以最高效、最有效、最透明和最負責任的方式利用我們從合作伙伴那里獲得的資源。這一原則為公共采購的指導原則奠定了基礎,其以管理理念為基礎。“管理”一詞一般指的是對委托給某人照管的事物進行認真負責的管理。公共部門組織是公共基金的管理者,這些基金由各國人民信托提供,以實現特定目的,例如提供基本的社會服務、人道主義救濟、建設和平與維護和平、恢復和發展經濟等。其中很大一部分資金通過采購過程支出。

聯合國項目事務署堅定地致力于可持續發展,并將在采購和其任務規定的所有其他領域內,注重其對伙伴成果的貢獻的可持續性。因此,聯合國項目事務署采購從業人員期望在可行的情況下促進可持續性,同時適當考慮當地情況和合作伙伴的需要。

在實現最高性價比、道德、可持續性、效率以及透明度和問責制方面,對受委托組織有著特殊的要求。這些期望構成公共采購原則的基礎。聯合國項目事務署在管理公共資金時,希望遵守公共采購原則,其服務必須以高度謹慎和專業精神提供,以確保向合作伙伴提供最高的總價值。

聯合國項目事務署財務條例第18.02條規定,在進行所有采購活動時,必須適當考慮下列一般原則:a)最高性價比;b)公平、公正和公開;c)有效競爭;d)保證聯合國項目事務署及其伙伴的最大利益。通過在采購過程中應用這些原則,聯合國項目事務署確保有效和有目的地執行其活動,包括致力于促進可持續發展,避免資源浪費,隨時提出最適當的解決辦法,滿足本組織及其伙伴的需要。

以下各節概述與采購原則有關的采購過程中涉及的每項原則和對這些原則的期望。

1.4.1最高性價比

聯合國項目事務財務條例第1.02條將“最高性價比”定義為價格與性能之間的權衡,在規定的選擇標準下提供最大的總體效益。公共采購的目的是為了獲得最高的性價比,為此,除其他因素外,重要的是要考慮采購的總體擁有成本(即購置成本、維護和運行成本、處置成本)及其適用性(即滿足訂約單位的要求)。這一定義使采購規范得以匯編成冊,其中包括采購過程中的社會、經濟和環境政策目標。此外,在整個壽命周期內減少能源和資源消耗可提高效率并長期節約成本。

上述聲明可能并不總是意味著選擇最低的初始價格,而是代表投資的最佳回報,同時考慮到招標文件中規定的評估標準。其要求根據技術、商業、組織和定價因素的相對重要性,包括社會和環境因素,對其進行綜合評估。還必須考慮與合作伙伴簽訂的法律協議中規定的其他可持續性和戰略目標。

為了獲得最高性價比,采購官員必須:1.競爭最大化;2.保持采購流程簡單,如良好的計劃和清晰的規范,并將財務風險降至最低,如對投標人的能力(技術和財務)進行全面的背景調查;3.認真制定評估標準(根據招標文件中規定的評估參數,選擇最有希望滿足合作方需求的報價);4.將所有成本考慮在內,例如生命周期成本、運輸成本、安裝成本、維護成本、可持續采購考量;5.盡可能確保社會和環境效益得到優化,將負面影響降至最低;6.確保及時、公正、全面地評估報價;7.確保選擇的承包商,其報價具有最高的可實現性,其性能最好地滿足規定的要求,且對組織的總體費用最低。

1.4.2公平、公正和公開

為了實現最高性價比,采購過程必須保護本采購組織不受諸如欺詐、腐敗、串通和其他不道德行為等被禁止的做法的影響,并且必須在對所有潛在供應商一貫適用的明確和適當的規章、規則和程序的基礎上進行。此外,采購過程的進行方式必須向本采購組織所有內部和外部利益攸關方提供保證,確保采購過程公平、公正和公開。采購組織及其人員在采購過程中必須保持公平。這意味著,除其他事項外,我們必須向所有投標人提供平等的機會,例如,與所有投標人同時分享相同的信息,并就具體采購傳達相同的內容。在公共采購方面,公平的過程指的是不偏袒、不考慮私利,也不偏袒判斷。

為了更好地理解“公平”,可參看它的同義詞和相關詞匯,例如:公正、平等、不偏不倚、無成見、無偏見、客觀、不動感情等。“公正”強調符合法律或道德上正確或適當的東西。“平等”意味著由理性、良心和對公平的自然感覺支配的正義。“不偏不倚”強調無所偏袒。“無成見”是指沒有先入為主的意見或判斷。“無偏見”意味著沒有偏好或偏袒。“客觀”是指允許進行客觀觀察和判斷。“不動感情”是指不受強烈情緒的影響。

《聯合國憲章》所載的公正概念涵蓋聯合國工作人員行為的所有方面,包括誠實、真誠、公正和廉潔等品質。公正是指個人在行為上表現出正直。廉潔是指個體具有強烈的道德原則和誠實正直的人格特征。公正的人給人一種誠實和真誠的感覺,這在他們的職業和個人行為中是顯而易見的。這種人堅持公認的道德和倫理原則,是清正廉潔的。他們避免任何可能被解釋為“尖銳做法”的行為。避免社會和環境方面的不當行為也是公正的表現,因為這樣做減少了毀掉聲譽風險,維護了聯合國項目事務署及其伙伴的公眾形象。

公開的字面意思是某樣東西對每個人都是可見和明顯的,沒有什么是隱藏的。通過在采購過程中保持公開透明,我們可以在任何時候向所有利益相關者,包括內部和外部,證明公平性已經得到運用。

公開透明度還意味著,關于采購政策、程序、機會和過程的所有信息都得到明確界定、公布和/或同時提供給所有有關各方。公開透明的制度有明確的規則和機制,以確保遵守既定的規則(公正的規格;客觀的評估標準;標準的招標文件;向所有各方提供平等的信息;報價的保密性等)。除其他事項外,記錄可酌情向審計員公開,未獲批準的供應商可了解其報價的優缺點,并公開披露合同信息。在采購過程的早期階段引入可持續性標準,鼓勵尊重這一原則。公開透明確保在這一過程中很早就發現任何偏離公平和平等待遇的情況,從而減少這種偏離的可能性,達到保護這一過程的完整性和本組織利益的目的。

1.4.3有效競爭

通過推動供應商之間的有效競爭,聯合國項目事務署采用公平、公正和公開的原則,以實現最高的性價比。有效競爭通過下列條件實現:足夠數量的獨立潛在承包商;彼此獨立行事的潛在承包商;在同樣的條件下爭奪同樣的商機;以足夠數量的報價響應采購機會。有效競爭是可持續采購的基礎;為了保持有效競爭,可持續采購必須逐步實施,并符合發展中國家和經濟轉型國家供應商進入聯合國市場的權利。

財務條例第118.03條規定,聯合國項目事務署采購合同應在有效競爭的基礎上授予,除非根據財務條例第118.05條使用正式招標方法的例外情況是合理的。為實現這個目標,競爭過程應包括:a)制定適當采購策略和方法的采購規劃;b)開展市場調研,以確定潛在供應商,并在適用的情況下評估市場在可持續性方面的準備情況;c)在盡可能廣泛的地理基礎上,在可行且適合的市場環境下開展競爭。必須盡一切努力確保競爭,除非在與合作伙伴的法律協議中明確提及,否則不得限制供應商的資格。聯合國項目事務署也不得接受預先選定的供應商的采購裁定,除非資金來源符合關于接受委托協議的業務大綱,并由此獲得批準;d)需考慮謹慎的商業慣例。有效競爭涉及“正確的時間、正確的質量”和“正確的價格”,這就是說:必須向供應商發出時間充分的通知,以確保有足夠的時間參與采購過程;不應通過過度規范限制競爭,例如在規范和/或受委托權限(TOR)/任務文書(SOW)中包含不合理或不現實的要求,或在規范下,例如在規范和/或受委托權限/任務文書中遺漏基本信息;當相同或類似需求的采購量合并在一次投標中時,可以實現規模經濟,即數量折扣、較少的資源投入和減少的行政成本。可通過使用長期協議(LTA)實現這一點;如果認為有利于聯合國項目事務署的最佳利益或在業務上有必要偏離這一原則,將適用第6.8:競爭性招標或正式招標方法的例外情況。

1.4.4保證聯合國項目事務署及其伙伴的最大利益

這項原則出自聯合國項目事務署的任務規定,總干事原則將其界定為“與各國政府、聯合國系統各機構、基金和計劃、國際和區域金融機構、政府間組織以及非政府組織、私營部門,以及更寬泛的民間社會結成伙伴關系,協助執行其任務并實現其目標”。為聯合國項目事務署及其合作伙伴的利益進行采購,這意味著以最能使聯合國項目事務署及其合作伙伴按照適用的采購程序實現項目協定的一般和具體目標的方式開展采購活動。

可持續采購顯然符合聯合國各組織的最佳利益,因為它支持采購與其任務和具體項目目標相一致,同時確保實現價值和效率。在很大程度上,其他三項原則是這一總體價值觀的基礎,但后者也包括一些概念,如保持組織的最佳形象和聲譽,不給人留下不當的印象,在聯合國項目事務署采購活動的各個方面促進《聯合國憲章》所規定的公共利益。

1.4.5各原則的潛在沖突

雖然這些原則一致為聯合國項目事務署采購提供了一個共同框架,但個別原則在某些情況下可能會產生沖突:為了實現正確的平衡,必須運用判斷、專業和管理經驗。這是作為聯合國項目事務署政策框架基礎的原則性業績辦法的一部分,在這一辦法中,我們盡一切努力可靠地實現我們的目標,同時解決存在的不確定性問題,并以公正的態度行事。

各原則之間存在沖突的例子如下:將公開招標通知潛在投標人,這可能違反公平原則(因為只有一個選定數量的投標人得到通知);但是,如果同時通知所有潛在的投標人,這很可能實現有效競爭;決定不向缺乏安全的國家披露合同信息,比如聯合國項目事務署供應商或承包商可能成為恐怖分子襲擊目標的國家,可能被視為違反公開透明原則;然而,這樣的決定符合聯合國項目事務署及其伙伴的利益;在投標文件中納入社會和環境標準可能被視為對競爭的限制(一些潛在供應商可能無法參與),但只要有足夠數量的投標人能夠滿足規范,這就有可能實現最高性價比并促進可持續采購。 (未完待續)

(本版文字由財政部國庫司翻譯整理)

【相關內容】

6.1版聯合國《采購指南》修訂主要目的

一、涵蓋采購從業人員和主要利益攸關方的反饋和建議,包括來自綜合實踐建議和支持(IPAS)部門、總部合同和財產委員會(HQCPC)和審計部門(內部審計和調查小組(IAIG)、聯合國銀行(UNBOA)和聯合檢查組(JIU))的建議和權威的政策解釋,以提高效率并降低風險。

二、通過引入聯合國項目事務署可持續采購框架、DriVE(在供應商參與中履行職責)計劃和采購創新貨物和服務的替代程序,進一步促進可持續性和創新。

三、通過電子逆向拍賣技術和一個聯合國項目事務署合同管理模塊,增加利用電子采購的機會。

四、將內容與聯合國項目事務署自2017年以來發布的其他政策(作為GRC計劃的一部分)以及2018年總部集團內部采購職責的調整相一致。

6.1版聯合國《采購指南》主要內容變化

1.5根據最近對人力資源/道德操守政策的更新,包括對聯合國項目事務署前工作人員離職后限制的詳細情況,進行了各種調整。

1.5.4.1新增關于DriVE(在供應商參與中履行職責)計劃的新部門。

1.5.4.3完成了可能構成供應商利益沖突的情況,并澄清確定沖突能否以聯合國項目事務署可接受的方式得到解決的權力在于總部采購組干事。

2.1.1使工作定義與業務大綱關于聯合國項目事務署工作合同的定義一致。

2.5.2.1增加了如何在不同情況下確定累計金額的說明。

2.6調整了采購審核員職責的各個方面:明確了采購額低于5萬美元的獎勵,增加了可持續采購,取消了季度報告的要求。

2.8更新了一個聯合國項目事務署的職責分工,并明確了當采購授權(PA)參與采購過程時的規定。

3.3明確任何擬議的分包商也必須符合資格要求。更新了由于服務令人不滿意導致解除供應商的相關條款。

4.1提出了為采購額估計為每年5,000萬美元或以上業務單位制定采購戰略的要求。

4.4將一個聯合國項目事務署的強制性申購門檻調整為 5,000 美元,并明確了例外情況。

5.4明確了信息邀請書(RFI)廣告的條款。

5.7.1增加注釋,說明從意向書(EOI)和資格預審過程中創建的采購短名單的異同。

6.3.1明確在某些情況下,低于250美元的采購不需要提交采購存檔記錄。

6.3.4明確在招標書(RFP)中披露預算的權力屬于采購組的主管。

6.3.6 增加了采購創新產品和服務的替代程序一節。

6.5.2明確了有關在招標文件中包含違約賠償金的措辭;最短投標期;在電子采購系統中提交投標保證金;在授標時使用變更數量的權利。關于預付款和投標保證金格式的調整規定。

6.5.3.2明確使用不良報告作為資格審查標準。

6.5.3.3關于總體擁有成本(TCO)應用的改進規定。

6.6.5包括取消投標的其他原因。

6.8.1增加了一項說明,解釋例外理由與直接訂約之間的聯系。基于例外理由(v)確定12個月為適用于所有采購類別的合理期限。

6.8.2在接受委托協議時,將預選內容與業務大綱保持一致。

6.10介紹了電子逆向拍賣技術的使用規定。強制使用電子采購系統的調整情況。

8.2增加了一項要求,即評估小組不能僅限于一名主管及其主管。

8.7.1闡明了如何證明藥品采購價格的合理性以及與多家供應商建立長期協議(LTA)的規定。

8.9除招標邀請書(ITB)和建議邀請書(RFP)之外,增加了根據報價邀請書(RFQ)進行談判的可能性。

8.10.2明確了高級背景調查的各個方面,包括采取強制性的時機,以及由于服務不滿意而被拒絕的規定。

9.1-9.6與合同和財產委員會的業務大綱內容保持一致。

10.1.1澄清了在裁定額中列入應急款項的規定。

11.1.2簽發意向書現在應由法律顧問批準。

11.1.7增加了在2019年年中提供聯合國項目事務署合同管理模塊時,在該模塊中創建合同的要求。

11.3明確了聯合國項目事務署采購訂單作為合同工具本身的用途,并在企業資源規劃系統(ERP)中承付資金。

11.4長期協議(LTA)業務案例的審批現在由綜合實踐建議和支持(IPAS)采購部完成。明確不需要總部合同和財產委員會(HQCPC)審查的長期協議(LTA)修訂情況。

11.6使內容與內部審計辦公室關于聯合國項目事務署工作合同的定義一致。

11.8增加關于貨物合同的新部門。

12.3.3改進了國際貿易術語解釋通則(Incoterms)規定的使用指南。

13.2.7供應商績效評估應在合同完成后1個月內進行。

13.6.2明確了工作合同變更和修改的規定。

13.9明確了電子采購系統流程的歸檔要求,并與業務大綱(OI)在文件保留和信息披露方面的措辭保持一致。

14.1.3其他聯合國機構批準使用聯合國項目事務署全球和區域長期服務,現在由聯合國項目事務署干事負責。

15.2.1引入聯合國項目事務署可持續采購框架,該框架于202011日成為強制性框架。

15.3在風險管理方面與業務大綱保持一致。




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責任編輯:LIZHENG

本文來源:中國政府采購報第963期第3版
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